Rechtssicherheit für die engagierte Zivilgesellschaft
Positionen der Allianz „Rechtssicherheit für politische Willensbildung“
Ohne Vereine und Initiativen wäre Deutschland nicht vorstellbar. Menschen tun sich zusammen, um sich ohne Profitstreben und unabhängig von parteipolitischen Interessen für ein gemeinsames Anliegen stark zu machen. Ihr Engagement beruht auf Selbstorganisation und ist in aller Regel gemeinnützig. Zivilgesellschaftliche Organisationen vertreten Meinungen und Interessen, häufig von Minderheiten, und bringen weniger gut vertretene oder marginalisierte Anliegen in die Öffentlichkeit. Sie wirken nach dem Subsidiaritätsprinzip dort, wo der Staat nicht hinreicht, und kontrollieren ihn, wo er handelt. Sie nehmen eine wichtige Rolle bei der politischen Willensbildung wahr und stärken den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Rund vier Millionen Menschen sind im gemeinnützigen Sektor beruflich tätig – seine Wirtschaftskraft ist mit der der Automobilindustrie vergleichbar. Weitere knapp 29 Millionen Menschen engagieren sich ehrenamtlich. Zivilgesellschaft ist ein konstitutives Element unserer Demokratie.
Zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume werden in Deutschland laut Untersuchungen des CIVICUS-Monitors und des Deutschen Instituts für Menschenrechte jedoch rasant eingeengt: Antidemokratische Akteure führen nach internationalem Vorbild systematisch Kampagnen gegen engagierte gemeinnützige Vereine, um deren Einfluss zu beschneiden. Ein Einfallstor dafür ist das Gemeinnützigkeitsrecht. Dessen Modernisierung ist von zentraler Bedeutung, damit die Zivilgesellschaft rechtssicher handeln kann, aber auch resilient wird für eine Zeit, in der antidemokratische Parteien über stärkere politische Hebel verfügen könnten. Zudem ist eine grundlegende Debatte über die Rolle der Zivilgesellschaft für eine funktionierende Demokratie nötig: Es geht um Themen wie das Grundrecht auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit, die Frage nach notwendiger und überflüssiger Bürokratie und die Stärkung der wehrhaften Demokratie.
In der Allianz „Rechtssicherheit für politische Willensbildung“ haben sich hunderte zivilgesellschaftliche Organisationen zusammengeschlossen, um die Modernisierung des Gemeinnützigkeitsrechts voranzutreiben und Vorschläge für den Schutz der Zivilgesellschaft auf den Tisch zu legen.
Die folgenden Positionen knüpfen an Maßnahmen an, die die Bundesregierung im Koalitionsvertrag angekündigt hat (siehe Ende des Texts).
Rechtssicherheit für die engagierte Zivilgesellschaft
Positionen der Allianz „Rechtssicherheit für politische Willensbildung“
Ohne Vereine und Initiativen wäre Deutschland nicht vorstellbar. Menschen tun sich zusammen, um sich ohne Profitstreben und unabhängig von parteipolitischen Interessen für ein gemeinsames Anliegen stark zu machen. Ihr Engagement beruht auf Selbstorganisation und ist in aller Regel gemeinnützig. Zivilgesellschaftliche Organisationen vertreten Meinungen und Interessen, häufig von Minderheiten, und bringen weniger gut vertretene oder marginalisierte Anliegen in die Öffentlichkeit. Sie wirken nach dem Subsidiaritätsprinzip dort, wo der Staat nicht hinreicht, und kontrollieren ihn, wo er handelt. Sie nehmen eine wichtige Rolle bei der politischen Willensbildung wahr und stärken den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Rund vier Millionen Menschen sind im gemeinnützigen Sektor beruflich tätig – seine Wirtschaftskraft ist mit der der Automobilindustrie vergleichbar. Weitere knapp 29 Millionen Menschen engagieren sich ehrenamtlich. Zivilgesellschaft ist ein konstitutives Element unserer Demokratie.
Zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume werden in Deutschland laut Untersuchungen des CIVICUS-Monitors und des Deutschen Instituts für Menschenrechte jedoch rasant eingeengt: Antidemokratische Akteure führen nach internationalem Vorbild systematisch Kampagnen gegen engagierte gemeinnützige Vereine, um deren Einfluss zu beschneiden. Ein Einfallstor dafür ist das Gemeinnützigkeitsrecht. Dessen Modernisierung ist von zentraler Bedeutung, damit die Zivilgesellschaft rechtssicher handeln kann, aber auch resilient wird für eine Zeit, in der antidemokratische Parteien über stärkere politische Hebel verfügen könnten. Zudem ist eine grundlegende Debatte über die Rolle der Zivilgesellschaft für eine funktionierende Demokratie nötig: Es geht um Themen wie das Grundrecht auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit, die Frage nach notwendiger und überflüssiger Bürokratie und die Stärkung der wehrhaften Demokratie.
In der Allianz „Rechtssicherheit für politische Willensbildung“ haben sich hunderte zivilgesellschaftliche Organisationen zusammengeschlossen, um die Modernisierung des Gemeinnützigkeitsrechts voranzutreiben und Vorschläge für den Schutz der Zivilgesellschaft auf den Tisch zu legen.
Die folgenden Positionen knüpfen an Maßnahmen an, die die Bundesregierung im Koalitionsvertrag angekündigt hat (siehe Ende des Texts).
Die Allianz Rechtssicherheit setzt sich für folgende Ziele ein:
Die Allianz Rechtssicherheit setzt sich für folgende Ziele ein:
1. Weiterentwicklung des Zweckekatalogs im Gemeinnützigkeitsrecht
Das Gemeinnützigkeitsrecht ist in Deutschland Teil des Steuerrechts – damit entscheiden Finanzbeamt*innen über diesen wichtigen Status. Die unverzichtbare Rolle gemeinnütziger Vereine und Organisationen für die Handlungsfähigkeit und Wehrhaftigkeit unserer Demokratie wird durch diese rechtliche Verortung nur unzureichend abgebildet. Gemeinnützigkeit wird häufig gar als „Privileg“ verstanden, das gewährt, aber auch wieder genommen werden kann.
Der historisch gewachsene, teilweise erratische Zweckekatalog der Abgabenordnung, der abschließend festlegt, welche Anliegen in Deutschland gemeinnützig sind, lässt kein umfassendes Konzept von Zivilgesellschaft erkennen. Auch die Aufrechterhaltung der Unterscheidung zwischen der offenen Generalklausel in § 52 Absatz 1 (gemeinnützig ist, wer die Allgemeinheit selbstlos fördert) und dem abgeschlossenen Zweckkatalog ist systematisch verfehlt.
Ungeachtet dieser Problematik weist der Zweckekatalog eindeutige Lücken auf: Es fehlen ausgerechnet Bereiche, in denen Zivilgesellschaft ihre demokratischen Kernfunktionen ausübt: die Förderung der Menschen- und Grundrechte, des Friedens und der sozialen Gerechtigkeit. Diese und weitere Zwecke müssen in § 52 Abs. 2 der Abgabenordnung ergänzt werden. Zudem setzen wir uns für ein nachvollziehbares Verfahren zur Aufnahme neuer Satzungszwecke ein, das nicht Anliegen mit starker Lobby-Macht bevorzugt.
1. Weiterentwicklung des Zweckekatalogs im Gemeinnützigkeitsrecht
Das Gemeinnützigkeitsrecht ist in Deutschland Teil des Steuerrechts – damit entscheiden Finanzbeamt*innen über diesen wichtigen Status. Die unverzichtbare Rolle gemeinnütziger Vereine und Organisationen für die Handlungsfähigkeit und Wehrhaftigkeit unserer Demokratie wird durch diese rechtliche Verortung nur unzureichend abgebildet. Gemeinnützigkeit wird häufig gar als „Privileg“ verstanden, das gewährt, aber auch wieder genommen werden kann.
Der historisch gewachsene, teilweise erratische Zweckekatalog der Abgabenordnung, der abschließend festlegt, welche Anliegen in Deutschland gemeinnützig sind, lässt kein umfassendes Konzept von Zivilgesellschaft erkennen. Auch die Aufrechterhaltung der Unterscheidung zwischen der offenen Generalklausel in § 52 Absatz 1 (gemeinnützig ist, wer die Allgemeinheit selbstlos fördert) und dem abgeschlossenen Zweckkatalog ist systematisch verfehlt.
Ungeachtet dieser Problematik weist der Zweckekatalog eindeutige Lücken auf: Es fehlen ausgerechnet Bereiche, in denen Zivilgesellschaft ihre demokratischen Kernfunktionen ausübt: die Förderung der Menschen- und Grundrechte, des Friedens und der sozialen Gerechtigkeit. Diese und weitere Zwecke müssen in § 52 Abs. 2 der Abgabenordnung ergänzt werden. Zudem setzen wir uns für ein nachvollziehbares Verfahren zur Aufnahme neuer Satzungszwecke ein, das nicht Anliegen mit starker Lobby-Macht bevorzugt.
2. Einwirkung auf die politische Willensbildung darf den Status der Gemeinnützigkeit nicht gefährden
Auch über den Zweckekatalog hinaus setzen wir uns für Verbesserungen im Gesetz ein:
- Klarstellung des vermeintlichen Neutralitätsgebots.
Gemeinnützige Organisationen unterliegen keinem Neutralitätsgebot; dieses gilt für staatliche Institutionen und Mandatsträger*innen, nicht aber für die Zivilgesellschaft. Die Abgabenordnung schreibt lediglich das Verbot vor, politische Parteien zu fördern
(§ 55 Abs. 1 Satz 1 AO). Beides wird in der öffentlichen Debatte regelmäßig vermischt, mit der Folge, dass viele Organisationen verunsichert sind, wie weit sie sich politisch positionieren dürfen. - Die Demokratieklausel ins Gesetz aufnehmen.
Die Demokratieklausel, die eine „gelegentliche“ politische Betätigung auch außerhalb der Satzungszwecke erlaubt, muss Eingang ins Gesetz finden. Bislang ist sie nur im Anwendungserlass zur Abgabenordnung festgehalten, eine interne Verwaltungsanweisung, die jederzeit wieder zurückgenommen werden kann. - Die enge Auslegung der Zwecke Förderung des demokratischen Staatswesens und der politischen Bildung aufheben.
Seit der Rechtsprechung des BFH im Attac-Urteil müssen die Inhalte politischer Bildung in „geistiger Offenheit“ erfolgen, also alle inhaltlichen Aspekte einer Frage gleichberechtigt („neutral“) dargestellt werden. Der Zweck Förderung des demokratischen Staatswesens erlaubt Vereinen lediglich, über die Funktionsweise des demokratischen Systems zu informieren, nicht aber, selbst im Rahmen dieses Zwecks für ein politisches Ziel einzustehen. - Klarstellung zu politischen Mitteln.
Es soll ausdrücklich klargestellt werden, dass Organisationen zur Verfolgung ihrer Zwecke politische Mittel anwenden dürfen und damit auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen dürfen. Die Anwendung politischer Mittel zur Verfolgung gemeinnütziger Zwecke ist nicht dasselbe wie ein allgemeinpolitisches Mandat.
2. Einwirkung auf die politische Willensbildung darf den Status der Gemeinnützigkeit nicht gefährden
Auch über den Zweckekatalog hinaus setzen wir uns für Verbesserungen im Gesetz ein:
Klarstellung des vermeintlichen Neutralitätsgebots.
Gemeinnützige Organisationen unterliegen keinem Neutralitätsgebot; dieses gilt für staatliche Institutionen und Mandatsträger*innen, nicht aber für die Zivilgesellschaft. Die Abgabenordnung schreibt lediglich das Verbot vor, politische Parteien zu fördern
(§ 55 Abs. 1 Satz 1 AO). Beides wird in der öffentlichen Debatte regelmäßig vermischt, mit der Folge, dass viele Organisationen verunsichert sind, wie weit sie sich politisch positionieren dürfen.
Die Demokratieklausel ins Gesetz aufnehmen.
Die Demokratieklausel, die eine „gelegentliche“ politische Betätigung auch außerhalb der Satzungszwecke erlaubt, muss Eingang ins Gesetz finden. Bislang ist sie nur im Anwendungserlass zur Abgabenordnung festgehalten, eine interne Verwaltungsanweisung, die jederzeit wieder zurückgenommen werden kann.
Die enge Auslegung der Zwecke Förderung des demokratischen Staatswesens und der politischen Bildung aufheben.
Seit der Rechtsprechung des BFH im Attac-Urteil müssen die Inhalte politischer Bildung in „geistiger Offenheit“ erfolgen, also alle inhaltlichen Aspekte einer Frage gleichberechtigt („neutral“) dargestellt werden. Der Zweck Förderung des demokratischen Staatswesens erlaubt Vereinen lediglich, über die Funktionsweise des demokratischen Systems zu informieren, nicht aber, selbst im Rahmen dieses Zwecks für ein politisches Ziel einzustehen.
Klarstellung zu politischen Mitteln.
Es soll ausdrücklich klargestellt werden, dass Organisationen zur Verfolgung ihrer Zwecke politische Mittel anwenden dürfen und damit auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen dürfen. Die Anwendung politischer Mittel zur Verfolgung gemeinnütziger Zwecke ist nicht dasselbe wie ein allgemeinpolitisches Mandat.
3. Rechtssicherheit für eine resiliente Demokratie
- Abgestufte Sanktionen einführen.
Bisher gibt es vor der Aberkennung der Gemeinnützigkeit als „ultima ratio“ bei Verstößen gegen das Gemeinnützigkeitsrecht keine Zwischenschritte. Verstöße müssen verhältnismäßig und abgestuft behandelt werden. - Recht auf Anhörung garantieren.
Vereine, deren Gemeinnützigkeit überprüft wird, haben die Möglichkeit, in einer Stellungnahme die Vorwürfe zu entkräften, bevor das Finanzamt entscheidet. In der Praxis wird diese Möglichkeit nicht immer eingeräumt. Das muss sich ändern — die Anhörung muss verbindlich vor jeder Aberkennung erfolgen. - Erkenntnisse des Verfassungsschutzes transparent machen und die Beweislastumkehr streichen.
Wird ein Verein vom Verfassungsschutz als extremistisch eingestuft, gilt er automatisch als nicht gemeinnützig (§ 51 Abs. 3 Satz 2 AO). Betroffene Vereine haben keine Möglichkeit, die Vorwürfe auszuräumen, da sie die zugrundeliegenden Erkenntnisse nicht kennen. Die im Gesetz festgeschriebene Beweislastumkehr widerspricht den Grundsätzen einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Staat und Zivilgesellschaft. Die Beweislastumkehr muss gestrichen werden und das breit angewandte Haber-Verfahren auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden. - Auslandstätigkeit gemeinnütziger Organisationen entbürokratisieren.
Die Beschränkung in § 51 Abs. 2, dass eine Tätigkeit im Ausland nur dann gemeinnützig ist, wenn die geförderten Personen ihren Wohnsitz in Deutschland haben oder wenn damit zum „Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“ beigetragen wird, schafft unnötige bürokratische Hürden für Vereine und Stiftungen, die ihre Zwecke auch im Ausland verfolgen. Im Anwendungserlass (AEAO) ist dieser sogenannte „strukturelle Inlandsbezug“ bereits aufgehoben. Dies sollte auch gesetzlich abgesichert werden.
3. Rechtssicherheit für eine resiliente Demokratie
Abgestufte Sanktionen einführen.
Bisher gibt es vor der Aberkennung der Gemeinnützigkeit als „ultima ratio“ bei Verstößen gegen das Gemeinnützigkeitsrecht keine Zwischenschritte. Verstöße müssen verhältnismäßig und abgestuft behandelt werden.
Recht auf Anhörung garantieren.
Vereine, deren Gemeinnützigkeit überprüft wird, haben die Möglichkeit, in einer Stellungnahme die Vorwürfe zu entkräften, bevor das Finanzamt entscheidet. In der Praxis wird diese Möglichkeit nicht immer eingeräumt. Das muss sich ändern — die Anhörung muss verbindlich vor jeder Aberkennung erfolgen.
Erkenntnisse des Verfassungsschutzes transparent machen und die Beweislastumkehr streichen.
Wird ein Verein vom Verfassungsschutz als extremistisch eingestuft, gilt er automatisch als nicht gemeinnützig (§ 51 Abs. 3 Satz 2 AO). Betroffene Vereine haben keine Möglichkeit, die Vorwürfe auszuräumen, da sie die zugrundeliegenden Erkenntnisse nicht kennen. Die im Gesetz festgeschriebene Beweislastumkehr widerspricht den Grundsätzen einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Staat und Zivilgesellschaft. Die Beweislastumkehr muss gestrichen werden und das breit angewandte Haber-Verfahren auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden.
Auslandstätigkeit gemeinnütziger Organisationen entbürokratisieren.
Die Beschränkung in § 51 Abs. 2, dass eine Tätigkeit im Ausland nur dann gemeinnützig ist, wenn die geförderten Personen ihren Wohnsitz in Deutschland haben oder wenn damit zum „Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“ beigetragen wird, schafft unnötige bürokratische Hürden für Vereine und Stiftungen, die ihre Zwecke auch im Ausland verfolgen. Im Anwendungserlass (AEAO) ist dieser sogenannte „strukturelle Inlandsbezug“ bereits aufgehoben. Dies sollte auch gesetzlich abgesichert werden.
Zitate aus dem Koalitionsvertrag
Die Bundesregierung hat sich im Koalitionsvertrag zur Modernisierung des Gemeinnützigkeitsrechts und zur Stärkung der Zivilgesellschaft verpflichtet. An diese Zusagen knüpfen unsere Positionen an. Die zentralen Passagen im Wortlaut:
„Der Katalog der gemeinnützigen Zwecke wird modernisiert. Das Gemeinnützigkeitsrecht wird vereinfacht.“
„Wir sind überzeugt, dass wir verstärkt in die Wehrhaftigkeit unserer Demokratie investieren müssen. Wir unterstreichen die Bedeutung gemeinnütziger Organisationen, engagierter Vereine und zivilgesellschaftlicher Akteure als zentrale Säulen unserer Gesellschaft. Die Unterstützung von Projekten zur demokratischen Teilhabe durch das Bundesprogramm „Demokratie leben!“ setzen wir fort.“
„Eine lebendige Zivilgesellschaft spielt bei der Förderung der Menschenrechte, der Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der freien Meinungsbildung in Europa eine entscheidende Rolle. Deshalb muss sie gestärkt werden.“
„Wir werden den Schutz von Ehrenamtlichen verbessern.“
„Wir schaffen einen „Zukunftspakt Ehrenamt“ (…), vereinfachen das Datenschutz-, Gemeinnützigkeits- , Vereins- und Zuwendungsrecht und verbessern das Haftungsprivileg.“
Zitate aus dem Koalitionsvertrag
Die Bundesregierung hat sich im Koalitionsvertrag zur Modernisierung des Gemeinnützigkeitsrechts und zur Stärkung der Zivilgesellschaft verpflichtet. An diese Zusagen knüpfen unsere Positionen an. Die zentralen Passagen im Wortlaut:
„Der Katalog der gemeinnützigen Zwecke wird modernisiert. Das Gemeinnützigkeitsrecht wird vereinfacht.“
„Wir sind überzeugt, dass wir verstärkt in die Wehrhaftigkeit unserer Demokratie investieren müssen. Wir unterstreichen die Bedeutung gemeinnütziger Organisationen, engagierter Vereine und zivilgesellschaftlicher Akteure als zentrale Säulen unserer Gesellschaft. Die Unterstützung von Projekten zur demokratischen Teilhabe durch das Bundesprogramm „Demokratie leben!“ setzen wir fort.“
„Eine lebendige Zivilgesellschaft spielt bei der Förderung der Menschenrechte, der Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der freien Meinungsbildung in Europa eine entscheidende Rolle. Deshalb muss sie gestärkt werden.“
„Wir werden den Schutz von Ehrenamtlichen verbessern.“
„Wir schaffen einen „Zukunftspakt Ehrenamt“ (…), vereinfachen das Datenschutz-, Gemeinnützigkeits- , Vereins- und Zuwendungsrecht und verbessern das Haftungsprivileg.“